از کاهش محرومیت در 4 دهه گذشته تا لزوم به روز رسانی شاخص های آن

اقدامات محرومیت زدایی در 4 دهه گذشته، کاهش قابل توجهی در وضعیت محرومیت مناطق کشور رقم زده به گونه ای که در مناطق روستایی، محرومیت از دسترسی به گاز لوله کشی به 21 درصد، محرومیت از دسترسی به آب لوله کشی به 4 درصد و محرومیت از دسترسی به برق به زیر 1 درصد کاهش یافته و همه این ارقام برای مناطق شهری به زیر 5 درصد رسیده است، این درحالیست که علی رغم اقدامات پرشمار دستگاه های مختلف، در عین حال باید برنامه ریزی برای محرومیت زدایی و تدوین شاخص های کارآمد به روزرسانی شود.

به گزارش پارازیت، اعتبارات مصوب محرومیت زدایی در قوانین بودجه در سال های گذشته رشد قابل توجهی داشته است. در لایحه بودجه سال 1403 بیش از 108 هزار میلیارد تومان به این امر اختصاص پیدا کرده که این رقم نسبت به سال گذشته رشد 13 درصدی داشته است. هر ساله بخش عمده ای از بودجه محرومیت زدایی به صورت استانی توزیع می شود. بررسی سهم هر یک از استان ها از اعتبارات موضوع قوانین مربوطه نشان می دهد نحوه تعیین سهم هر استان براساس یک معیار واحد و تعریف مشخصی از محرومیت انجام نمی گیرد. علاوه بر این، بررسی شیوه توزیع در چند سال گذشته نیز نشان می دهد علی رغم کاهش محرومیت در برخی مناطق و استان ها، سهم مذکور برای هر استان تقریباً ثابت مانده است.

از آنجایی که در احکامی همچون بند (ت) ماده 32 قانون احکام دایمی توسعه کشور صرفاً به طور کلی اشاره شده است که سهم هر استان براساس شاخص های توسعه نیافتگی مشخص شود اما بدلیل آنکه فهرست مناطق محروم مصوب هییت وزیران در سال 1388 نیز تاکنون به روزرسانی نشده؛ این رویه به همین صورت تاکنون ادامه یافته و در لایحه بودجه 1403 نیز تکرار شده است.

 در این میان اما باید گفت که کارآمدسازی سیاست های محرومیت زدایی مستلزم مجموعه اقدامات شامل بهبود امکانات جمع آوری و پایش داده های محرومیت، بازتعریف ابعاد و شاخص های آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمتر توسعه یافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیت زدایی است.

براساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس، بررسی عملکرد محرومیت زدایی در چهار دهه گذشته نشان می دهد این سطح شدید محرومیت به طور قابل ملاحظه ای کاهش یافته است. براساس نمودار محرومیت خانوارها از دسترسی به امکانات و خدمات زیرساخت به تفکیک مناطق روستایی و شهری در بازه سال های 1385 تا 1400، وضعیت محرومیت از دسترسی به گاز لوله کشی، آب لوله کشی، شبکه برق، امکانات اولیه زندگی (مسکن ایمن، سرویس حمام و آشپزخانه)، فضای کافی محل سکونت و اینترنت در 15 سال گذشته در مناطق روستایی و شهری کاهش یافته است.

به عنوان مثال بیش از 76 درصد از ساکنان مناطق روستایی کشور در سال 1385 به گاز لوله کشی دسترسی نداشتند و این نسبت در سال 1400 به 21 درصد کاهش یافته است. وضعیت دسترسی به اینترنت نیز همگام با گسترش فناوری های دیجیتال در کشور در 15 سال گذشته به طور قابل توجهی افزایش یافته است.

تصویری از داده های محرومیت

امروزه پایش فقر و محرومیت یکی از اصلی ترین لوازم مقابله با فقر محسوب می شود. با توجه به ماهیت پویایی فقر، سیاست های فقرزدایی باید منطبق بر شرایط و وضعیت موجود مناطق تدوین شود لذا بسیاری از کشورهایی که توفیقات قابل توجهی در فقرزدایی به دست آورده اند، زیرساخت های لازم برای جمع آوری داده های فقر را فراهم کرده و یا به روزرسانی تصویر فقر و محرومیت در مناطق مختلف یا گروه های مختلف، سعی کردند سیاست های خود را با هدف تسریع این فرایند اصلاح کنند.

داده های موجود محرومیت، ناکافی، غیردقیق و عمدتاً قدیمی است و ظرفیت کمک به حوزه سیاستگذاری را ندارد. از آنجایی که داده های مورد نظر به صورت رسمی و منظم جمع آوری نمی شود عمده پژوهش ها درباره وضعیت محرومیت در کشور از داده های طرح های آماری استفاده کرده یا به صورت تک بعدی (با استفاده از داده های یک دستگاه اجرایی) انجام می شود. اگرچه دستگاه های متعددی شاخص های مربوط به حوزه خود را جمع آوری کرده و ممکن است از کیفیت لازم نیز برخوردار باشد، عمدتاً به دلیل عدم انسجام میان واحدهای مورد بررسی، امکان استفاده از آنها برای ارایه یک تصویر جامع وجود ندارد.

در میان طرح های آماری نیز سرشماری نفوس و مسکن و طرح نمونه گیری درآمد و هزینه خانوار مناسب ترین طرح هایی هستند که قابل استفاده اند. از آنجایی که آخرین سرشماری نفوس و مسکن انجام شده مربوط به سال 1395 است، طبعاً برای بررسی وضع موجود محرومیت مناسب نیست؛ ضمن اینکه تنها برای بررسی دسترسی خانوارها به خدمات زیرساخت و امکانات زندگی قابل استفاده است و در ابعاد دیگر مانند آموزش و بهداشت کارایی ندارد.

داده های طرح نمونه گیری درآمد و هزینه خانوار تنها داده هایی هستند که به طور مرتب و هر ساله جمع آوری و منتشر می شود و از آن برای بررسی برخی شاخص های محرومیت می توان استفاده کرد. با این حال این داده ها نیز برای انعکاس تصویری جامع از محرومیت کافی نیستند و اشکالاتی نظیر عدم پوشش شاخص های موردنظر در حوزه محرومیت، غیرقابل اتکا بودن داده های تجمیعی در سطح شهرستان و در برخی موارد کم کیفیتی دقت داده های منتشر شده، موجب می شود که استفاده از آنها برای مقایسه محرومیت مناطق مختلف کشور و به تبع استناد به آن برای اهداف سیاستگذاری ممکن نباشد.

علی رغم اقدامات پرشمار دستگاه های مختلف در محرومیت زدایی، در حال حاضر نقشه جامعی در خصوص دسترسی مناطق شهری و روستایی کشور به امکانات و خدمات (مانند آب، برق، بهداشت، آموزش)، پروژه های محرومیت زدایی در دست احداث و میزان پیشرفت آنها وجود ندارد. در برخی موارد، داده هایی به طور پراکنده و توسط نهادهای مختلف جمع آوری شده که پس از گذشت چندین سال، همچنان به روزرسانی نشده اند و برخی از آنها مبنای تخصیص اعتبارات قرار گرفته اند، در صورتی که لازمه برنامه ریزی برای محرومیت زدایی و تدوین شاخص های کارآمد، وجود داده ها و اطلاعات یکپارچه و به روز در زمینه دسترسی به امکانات و خدمات در مناطق مختلف کشور است.

با تصویب احکامی همچون بند ع تبصره 17 قانون بودجه 1401 و بند ح تبصره 17 قانون بودجه 1402، زیرساخت های قانونی لازم جهت ثبت داده های محرومیت (مانند داده های دسترسی به زیر ساخت، بهداشت، آموزش و…) و به روزرسانی آن ایجاد شده است، اما هنوز داده های این پایگاه تکمیل نشده و بسیاری از دستگاه های مرتبط، داده های مورد نیاز را در اختیار این پایگاه قرار نداده اند، لذا همچنان این پایگاه قابل بهره برداری نیست.

«پایگاه اطلاعات بهره مندی ایرانیان» می تواند با تجمیع اطلاعات نهادهای عمومی و دولتی، ثبت اطلاعات دسترسی همه آبادی ها به خدماتی نظیر آموزش و بهداشت و زیرساخت ها (مانند آب، راه، گاز و برق) تصویر محرومیت در مناطق مختلف کشور را ارایه کرده و امکان تدوین شاخص های بیانگر شدت محرومیت از امکانات اولیه را فراهم کند. این سامانه در صورت تکمیل می تواند مبنای برنامه ریزی در زمینه محرومیت زدایی، تهیه شاخص ها، تخصیص بودجه های سالیانه در این حوزه و همچنین ارزیابی عملکرد دستگاه های مسیول باشد.

اعتبارات محرومیت زدایی در لایحه بودجه سال 1403

محرومیت زدایی در قوانین بودجه سنواتی یکی از جذاب ترین حوزه ها به حساب می آید، ردیف های اعتباری بسیاری در جداول مختلف بودجه مشاهده می شود که اعتباری را برای محرومیت زدایی مشخص می کند و علاوه بر آن در سایر ردیف ها نیز با عناوینی همچون «با اولویت مناطق محروم» تلاش شده که بخشی از آن اعتبارات نیز متوجه مناطق محروم شود. اما در عمل بسیاری از این ردیف ها عملکردی ندارند.

عمده اعتبارات محرومیت زدایی در جدول مربوط به هزینه های تملک دارایی های سرمایه ای استان ها و در چند عنوان آورده می شود.

 اعتبارات محرومیت زدایی به تفکیک ابعاد محرومیت

عمده اقدامات محرومیت زدایی در کشور از جنس پروژه های عمرانی است و همچنان به وضعیت دسترسی مناطق و خانوارها به خدمات زیرساخت و مکان های آموزشی و بهداشتی محدود می شود. اگرچه این رویکرد باید اصلاح شود؛ بررسی وضعیت بودجه ریزی براساس همین ابعاد نیز جای بررسی دارد.

همچنین بخش عمده ای از اعتبارات محرومیت زدایی در بودجه تحت عناوین عمومی محرومیت زدایی آورده می شود و عمدتاً نیز توزیع استانی آن در بودجه مشخص شده است. سایر اعتباراتی که در قانون تعیین می شود که در چه حوزه ای باید صرف شود، سهم کوچکی از بودجه کاهش محرومیت را تشکیل می دهد و ملاحظه می شود که در سال های گذشته نیز سهم آنها تقریباً ناچیز شده و در کل بودجه تجمیع شده است.

یکی از اقدامات اصلی جهت کارآمدسازی، سیاست های محرومیت زدایی، تفکیک الگوی توزیع استانی اعتبارات از الگوی تخصیص بودجه به پروژه های محرومیت زدایی است؛ این یعنی هنگام بودجه ریزی اعتبارات محرومیت زدایی و تعیین سهم هر استان از کل اعتبارات، وضعیت کلی محرومیت (که باید براساس شاخص ترکیبی واحد اندازه گیری شود) ملاک قرار گیرد و هنگام تخصیص اعتبارات هر استان به پروژه های استانی، اولویت رفع محرومیت آن مناطق ملاک باشد.

با این توضیحات پیشنهاد می شود ردیف های اعتباری محرومیت زدایی در بودجه تا حد امکان کاهش یابد و به صورت تجمیعی در نظر گرفته شود و در گام بعد توزیع استانی آن براساس شاخص های مناسبی که محرومیت (به ویژه محرومیت شدید) را نمایندگی می کند، انجام گیرد. در حال حاضر شاخص های محرومیت که در قوانین مربوطه آورده شده این ویژگی را نداشته و موجب شده بخشی از اعتبارات این حوزه عملاً صرف پروژه های توسعه ای به جای پروژه های محرومیت زدایی شود.

بخش عمده ای از اعتبارات محرومیت زدایی موضوع دو قانون است: بند ت ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، دوسوم 3 درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی به شهرستان های مناطق کمتر توسعه یافته که براساس شاخص های توسعه نیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تعیین می شود، اختصاص می باید و همچنین قانون استفاده متوازن از امکانات کشور که دولت مکلف است 3 درصد اعتبارات بودجه عمومی دولت را در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند و طی جدولی که در آن سهم هر استان براساس شاخص های نرخ بیکاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهسازی روستاها، راه و زیر ساخت های جاده ای، سرانه های عمران شهری و درآمد شهرداری ها مشخص می شود، در قانون بودجه درج کند.

 توزیع استانی اعتبارات محرومیت زدایی در لایحه بودجه سال 1403

بررسی لایحه بودجه 1403 و مقایسه آن با سال های گذشته نشان می دهد که توزیع استانی اعتبارات محرومیت زدایی تفاوتی با سال های گذشته نداشته است و کماکان طبق رویه سابق و براساس فهرست مناطق محروم مصوب سال 1388، این توزیع انجام می شود.

به گزارش پارازیت، نبود تعریفی واحد از محرومیت و تعریف شاخص های غیر مرتبط با آن، عدم به روزرسانی وضعیت شاخص ها، عدم به روزرسانی فهرست مناطق محروم کشور و فرآیندهای غیرشفاف در توزیع اعتبارات استانی موجب شده که توزیع نامتوازن اعتبارات محرومیت زدایی هر سال در قوانین بودجه مشاهده شود و عنوان محرومیت زدایی ابزاری برای اختصاص بودجه بیشتر به مناطق مورد توجه سیاست گذاران محلی تبدیل شود. تصویب 7550 میلیارد تومان اعتبار تحت عنوان «متوازن 2» در قانون بودجه سال 1402، نمونه ای اخیر از سیاستگذاری چندپاره و بدون برنامه محرومیت زدایی در کشور است.

علی رغم تصویب احکام قانونی متعدد مبنی بر به روزرسانی فهرست مناطق محروم حداقل در ابتدای دوره هر برنامه پنجساله توسعه، در 20 سال گذشته تنها یکبار فهرست مناطق محروم مورد بازنگری قرار گرفته است. براساس قانون، مسیولیت اصلی بازنگری در این فهرست در تمامی این سالها با سازمان برنامه و بودجه کشور بوده و در حال حاضر آخرین فهرست رسمی این مناطق مربوط به سال 1388 است.

با توجه به فعالیت های محرومیت زدایی در این بازه 14 ساله و همچنین تحولات اقتصادی در دهه 90، فهرست مذکور نیازمند به روز رسانی بوده و لزوماً نمایانگر وضعیت فعلی محرومیت نیست.

بند ی تبصره 19 قانون بودجه 1401 سازمان برنامه و بودجه کشور را مکلف کرده است که نسبت به اصلاح و به روزرسانی شاخص ها و سهم هر استان از اعتبارات موضوع بند ت ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور اقدام کند. طبق بررسی های صورت گرفته در این خصوص پیش نویسی از سوی سازمان برنامه و بودجه تدوین شده که برای تصویب به هییت دولت ارجاع شده که تاکنون به تصویب نرسیده است.

در توزیع اعتبارات محرومیت زدایی لازم است میان محرومیت شدید و طرح های توسعه ای تفکیکی صورت گیرد. هرچند این دو مفهوم ارتباط مستقیمی با یکدیگر دارند اما معنای متفاوتی دارند. طرح های توسعه ای با اهدافی نظیر افزایش رشد اقتصادی، ایجاد شغل و درآمد برای افراد، بهبود زیرساخت های اقتصادی و اجتماعی، توسعه صنایع، نیروگاه ها و تقویت بخش خصوصی طراحی می شوند.

از سوی دیگر هدف اصلی در طرح های محرومیت زدایی کاهش فقر مطلق و دسترسی بهتر به امکانات اولیه زندگی مانند بهداشت و درمان، آموزش و پرورش، راه، انرژی، آب آشامیدنی و فاضلاب بوده و بر تامین حداقل نیازهای زندگی تاکید می شود بنابراین اگرچه هر دوی این طرح ها بهبود شرایط زندگی و رفاه اجتماعی را دنبال می کنند، اما اهداف و اولویت آنها متفاوت است. باید توجه داشت که استفاده از شاخص های نامناسب و در نتیجه انتقال اعتبارات از پروژه های محرومیت زدایی به طرح های غیر اولویت دار موجب انحراف منابع از هدف اصلی رفع محرومیت شده و باعث می شود رفع محرومیت (به ویژه محرومیت شدید) از مناطق کشور به کندی صورت پذیرد.

نهضت محرومیت زدایی به عنوان یکی از اولین نهضت های ملی در سال های اولیه پس از پیروزی انقلاب اسلامی به راه افتاد. نهادهایی همچون جهاد سازندگی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز متاثر از این نهضت در همان سالها تاسیس شد. بررسی ها نشان می دهد اقدامات محرومیت زدایی در چهار دهه گذشته، کاهش قابل توجهی در وضعیت محرومیت مناطق کشور رقم زده است. به عنوان مثال در مناطق روستایی محرومیت از دسترسی به آب لوله کشی به 4 درصد، محرومیت از دسترسی به برق به زیر 1 درصد و محرومیت از دسترسی به مسکن ایمن به 6 درصد کاهش پیدا کرده و همه این ارقام برای مناطق شهری به زیر 5 درصد رسیده است.

علی رغم اختصاص هر ساله اعتباراتی جهت محرومیت زدایی در قوانین بودجه، محرومیت و به ویژه نوع شدید آن همچنان در برخی نقاط کشور مشاهده می شود. این دو در کنار هم نشان می دهد برنامه ریزی برای کاهش محرومیت، اولویتها در رفع محرومیت را هدف قرار نمی دهد و تداوم آن در سال های گذشته ایجاب می کند تا سیاست های محرومیت زدایی و الگوی برنامه ریزی کاهش محرومیت در کشور مورد بازنگری قرار گیرد.

به نظر می رسد فقدان یک نهاد متولی جهت تدوین شاخص های محرومیت، پایش آنها، برنامه ریزی جهت کاهش محرومیت و ایجاد هماهنگی میان دستگاه های فعال در حوزه محرومیت زدایی چنین وضعیتی را به وجود آورده است.

اعتبارات مصوب محرومیت زدایی در قوانین بودجه در سال های گذشته رشد قابل توجهی داشته است. در لایحه بودجه سال 1403 بیش از 108 هزار میلیارد تومان به این امر اختصاص پیدا کرده که این رقم نسبت به سال گذشته رشد 13 درصدی داشته است. اگرچه در قوانین بودجه، اعتبارات نسبتاً مناسبی برای این حوزه در نظر گرفته می شود، اما عملکرد این اعتبارات با میزان مصوب فاصله قابل توجهی دارد.

هر ساله بخش عمده ای از بودجه محرومیت زدایی به صورت استانی توزیع می شود و بررسی سهم هر یک از استان ها از اعتبارات موضوع قوانین مربوطه نشان می دهد نحوه تعیین سهم هر استان براساس یک معیار واحد و تعریف مشخصی از محرومیت انجام نمی شود. علاوه بر این، بررسی شیوه توزیع در چند سال گذشته نیز نشان می دهد علی رغم کاهش محرومیت در برخی مناطق و استان ها، سهم مذکور برای هر استان تقریباً ثابت مانده و از آنجایی که در احکامی همچون بند ت ماده 32 قانون احکام دایمی توسعه کشور صرفاً به طور کلی اشاره شده که سهم هر استان براساس شاخص های توسعه نیافتگی مشخص شود و فهرست مناطق محروم مصوب هییت وزیران در سال 1388 نیز تاکنون به روز رسانی نشده، این رویه به همین صورت تاکنون ادامه یافته و در لایحه بودجه 1403 نیز تکرار شده است.

اگرچه برنامه ریزی ها برای محرومیت زدایی در هر سال در قانون بودجه منعکس می شود و از این جهت اعتبارات منظور شده حایز اهمیت است، اما بیشتر ناکارآمدی های حوزه محرومیت زدایی در سایر تکالیف قانونی مربوطه و لایه های پیشینی است که به توزیع غیر شفاف و نامتوازن این اعتبارات در قانون بودجه و در نهایت تخصیص ناکارآمد آن منجر می شود.

کارآمدسازی سیاست های محرومیت زدایی مستلزم مجموعه اقداماتی شامل بهبود امکانات جمع آوری و پایش داده های محرومیت، باز تعریف ابعاد و شاخصهای آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمتر توسعه یافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیت زدایی است.

بر این اساس تخصیص بخشی از اعتبارات ملی «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» در لایحه بودجه 1403 جهت تکمیل «پایگاه اطلاعات بهره مندی ایرانیان» پیشنهاد می شود. اگرچه اختصاص ردیف اعتبارات ملی از محل منابع موضوع «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» با قانون مذکور مغایرت دارد؛ در صورت عدم حذف اعتبارات مذکور در بررسی های مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می شود به منظور توزیع کارآمدتر اعتبارات محرومیت زدایی از جمله اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور، بخشی از اعتبارات ملی این قانون در جدول 10-ج لایحه بودجه  1403، 20هزار میلیارد تومان برای آن در نظر گرفته شده است) جهت تکمیل پایگاه اطلاعات بهره مندی ایرانیان اختصاص پیدا کند، لذا پیشنهاد می شود عنوان ردیف مذکور در جدول 10- ج «از تکمیل پروژه های نیمه تمام و محرومیت زدایی (راه روستایی و عشایری، مسکن محرومین، مدارس و آب روستایی و عشایری و آبخیزداری) و تکمیل، تقویت و نگهداری پایگاه اطلاعات بهره مندی ایرانیان موضوع جزء یک بند ج تبصره 17 قانون بودجه سال 1402» تغییر یابد.

همچنین تمهید مقدمات قانونی محاسبه سالیانه شاخص فقر چند بعدی ملی و تکلیف قانونی دولت مبنی بر استفاده از شاخص فقر چند بعدی ملی به عنوان تنها ملاک تعیین فهرست مناطق کمتر توسعه یافته و همچنین توزیع اعتبارات محرومیت زدایی میان آن مناطق از پیشنهادات دیگر جهت کارآمدسازی سیاست های محرومیت زدایی است.

پایان خبر پارازیت